De afgelopen jaren is de Europese Unie (EU) die van oorsprong uit 15 West-Europese landen bestond qua aantal deelnemende landen bijna verdubbeld.
Uitbreiding
01 mei 2004:
Op 01 mei 2004 zijn 10 nieuwe landen tot de EU toegetreden t.w.: Slovenië,
Hongarije, Tsjechië, Estland, Letland, Slowakije, Litouwen, Polen, Malta
en Cyprus. Met 8 Midden -en Oost Europese landen (=z.g. MOE-landen) heeft
de EU destijds afspraken gemaakt dat vrije verkeer van werknemers vanaf
01-05-2006, maar uiterlijk 01-05-2011, zou worden gerealiseerd.
(*) V.w.b. de uitbreiding per 01 januari 2007
met 2 nieuwe landen t.w. Bulgarije en Roemenië gelden vooralsnog
afwijkende regels: zie onderstaand.
Per 01-03-2007 is in Nederland het vrij verkeer van werknemers door burgers
uit deze 10 nieuwe lidstaten mogelijk geworden.
Om oneerlijke concurrentie met Nederlandse werknemers en verstoring van
de Nederlandse arbeidsmarkt te voorkomen, is er een pakket van maatregelen
getroffen. Zo is per die datum in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
(WML) bepaald dat werknemers uit die nieuwe lidstaten gelijk loon voor
gelijk werk moeten ontvangen. Om naleving van dit beleid door werkgevers
te bewerkstelligen is in de WML tevens de mogelijkheid van een bestuurlijke
boete opgenomen. Toezicht hierop vindt plaats door de Algemene Inspectiedienst.
Ondanks dat sedert maart 2007 het vrije verkeer van werknemers is gerealiseerd,
gelden er t.a.v. de aanspraak op uitkeringen wel enige restricties en
is het onderstaande van belang.
In vervolg op de uitbreiding van de EU per 01 mei 2004, is per 01-05-2006
de EU-richtlijn betreffende vrij verkeer van personen (richtlijn 2004/38/EG)
in werking getreden. Volgens deze richtlijn hebben burgers van de EU en
hun familieleden gedurende de eerste drie maanden een verblijfsrecht in
andere EU-lidstaten (de “vrije termijn”), met als enige
vereiste een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
Hierbij geldt -voor rechtmatig verblijf in een andere lidstaat- niet meer
de voorwaarde dat men beschikt over voldoende eigen bestaansmiddelen.
Deze voorwaarde gold wel vóór de inwerkingtreding van de richtlijn 2004/38/EG.
Richtlijn 2004/38/EG (=art. 24, 2e lid) biedt gastlidstaten echter de mogelijkheid
om het recht op bijstand in bepaalde gevallen niet toe te kennen aan een
Unieburger uit een andere EU-lidstaat en zijn familieleden die rechtmatig
in de gastlidstaat verblijven.
Omdat zonder aanpassing van de WWB de
situatie dreigde te ontstaan dat een burger van een andere EU-lidstaat
vanaf de aanvang van zijn verblijf in Nederland een beroep op bijstand
kon doen, heeft Nederland met een beroep op art. 24 tweede lid van de
richtlijn 2004/38/EG, ingaande 01-10-2006 het recht op bijstand voor Unieburgers
beperkt. Immers er is – op grond van Europese regelgeving – sprake van
een rechtmatig verblijf in Nederland. Deze beperking is gerealiseerd door
wijziging van de artikelen 1 en 11
WWB.
Nederland heeft van de mogelijkheid om het recht op uitkering te beperken
gebruik gemaakt, door in artikel 11, tweede lid WWB aansluiting te zoeken
bij de uitzonderingsgronden zoals genoemd in artikel 24 van die richtlijn.
Of een EU/EER-onderdaan rechtmatig in Nederland verblijft wordt dus niet
bepaald door de Vreemdelingenwet, maar door EU/EER-regelgeving.
De positie van EU-onderdanen1 is voor wat betreft het uit de WWB voortvloeiende recht op bijstand, als volgt.
EU-onderdanen die langer dan 5 jaren rechtmatig
in Nederland hebben verbleven hebben recht op bijstand op gelijke voet
als Nederlanders.
Een beroep op bijstand kan geen gevolgen meer hebben voor het verblijfsrecht.
1
Waar gesproken wordt over EU-onderdanen
wordt daarmee gedoeld op onderdanen van de staten die partij zijn bij
het EG- en EU-verdrag, de EER-overeenkomst
en de Overeenkomst EG-Zwitserland, alsmede hun familieleden in de zin
van artikel 2 van Richtlijn 2004/38/EG.
De EU/EER-onderdaan kan aldus in de eerste
drie maanden van zijn verblijf en evenzo indien de zoekperiode
is verlengd geen beroep op bijstand doen.
Op die wijze wordt gehoopt bijstandstoerisme te voorkomen. Enige uitzondering
hierop wordt gemaakt voor de werknemers/zelfstandigen, die met hun werkzaamheden
een inkomen verwerven onder bijstandsniveau. Zij hebben ook in de eerste
drie maanden recht op aanvullende bijstand. Een en ander heeft zijn regeling
gevonden in een los van de huidige richtlijn 2004/38/EG opgestelde verordening
(art. 7, tweede lid Verordening 1612/68).
In het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, WIJ, IOAW, IOAZ, Wmo en
WWIK is een verwijzing naar laatstgenoemde verordening opgenomen, waardoor
deze groep alsnog voor gelijkstelling met een Nederlander in het kader
van bijstandsverlening in aanmerking komt.
In alle andere gevallen kan slechts bijstand worden geweigerd indien de
EU/EER-onderdaan niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijf houdt.
Of een EU/EER-onderdaan rechtmatig in Nederland verblijft wordt dus niet
bepaald door de Vreemdelingenwet, maar door EU/EER-regelgeving.
De grondslag voor het rechtmatige verblijf vloeit rechtstreeks uit deze
regelgeving voort. Er is dan ook geen voorafgaand besluit van de IND voor
nodig.
Wordt toch een besluit van dien aard afgegeven – bijvoorbeeld in verband
met een aanvraag van een EU/EER-document – dan heeft dit sec een recht
vaststellend en niet – zoals bij het overgrote merendeel van de vreemdelingen
– een recht scheppend karakter. Dit betekent dus ook dat een EU/EER-onderdaan,
ook zonder EU/EER-document rechtmatig in Nederland kan verblijven.
M.a.w., meldt een onderdaan van een van de lidstaten zich met een nationaal
paspoort voor een bijstandsaanvraag dan is het aan de gemeente zelf om
vast te stellen of sprake is van rechtmatig verblijf op basis van het
EU-verdrag.
Om voor uitkering WWB-Ioaw-Ioaz-WWiK in aanmerking te kunnen komen dient
de aanvrager aan onderstaande twee voorwaarden te voldoen:
1. hij/zij dient een met een Nederlander gelijk te stellen EU-onderdaan
te zijn ex. artikel 11, tweede lid WWB en
2. hij/zij dient rechtmatig in Nederland te verblijven op basis van de
Richtlijn 2004/38/EG.
Het feit dat de gemeente deze toets moet uitvoeren wordt bevestigd in de
uitspraak van de Voorzieningenrechter van de rechtbank te Breda
d.d. 21-08-2007 (procedurenr. 07/3132 WWB VV). Ook Stimulansz heeft de
gemeente in deze zin geadviseerd te handelen.
Gelet op het bepaalde in art. 14, 4e lid onder b van Richtlijn 2004/38/EG
is het wel van belang dat de gemeente goed onderzoekt of de uitkeringsverzoeker
of diens eventuele partner is aan te merken als werknemer of als zelfstandige.
Opgemerkt wordt dat men daartoe niet meer werkende behoeft te zijn.
Is dit het geval dan kan er recht op uitkering bestaan mits betrokkene
ook aan de voorwaarde "1" voldoet.
Is dit niet het geval dan is er in beginsel géén verblijfsrecht op basis
van de richtlijn en daardoor ook géén recht op bijstand.
Toelichting begrip werknemer of zelfstandige:
De door het Hof van Justitie gegeven definitie komt, verkort weergevend,
neer op:
1. de persoon die d.m.v. werkzaamheden op de legale arbeidsmarkt meer dan
50% van de voor hem van toepassing zijnde bijstandsnorm
aan inkomen verwerft; en
2. de persoon die meer dan 16 uur per week op de legale arbeidsmarkt werkzaam
is.
Daarnaast bepaalt richtlijn 2004/38/EG zelf dat de status werknemer/zelfstandige
ook behouden blijft indien:
1. de EU-burger die als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt
is;
2. de EU-burger die na ten minste 1 jaar gewerkt te hebben onvrijwillig
werkloos is en zich als werkzoekende heeft ingeschreven;
3. de EU-burger die na een dienstverband van minder dan 1 jaar onvrijwillig
werkloos is geworden en zich als werkzoekende heeft ingeschreven.
In
dit geval wordt hij nog 6 maanden als werknemer/zelfstandige aangemerkt;
en
4. de EU-burger die een beroepsopleiding start, met de extra voorwaarde
zo geen sprake is van onvrijwillige werkloosheid, dat deze opleiding
in
verband staat met zijn voorafgaande beroepsactiviteiten.
Als een EU/EER-onderdaan kan worden aangemerkt als werknemer of zelfstandige,
zorgt dit er dus voor dat hij in hogere mate gelijk gesteld kan worden
met een Nederlander. Er kunnen zoals vermeld in geen geval verwijderingmaatregelen
worden genomen tegen personen die onder de definitie van werknemer of
zelfstandige vallen, behalve om redenen van openbare orde of openbare
veiligheid. Dat houdt onder meer ook in dat het eventuele beroep op bijstand
van een EU/EER-onderdaan die onder het begrip werknemer of zelfstandige
valt, geen gevolgen kan hebben voor zijn verblijfsrecht.
Beëindiging verblijfsrecht in Nederland
voor EU-onderdanen
Bij een beëindiging van het recht op uitkering dient er wel een specifiek
besluit van de IND t.a.v. de betrokkene te zijn genomen.
In de richtlijn worden een aantal gronden genoemd op basis waarvan de IND
kan besluiten het verblijfsrecht te beëindigen dan wel een verwijderingmaatregel
te treffen. Meer specifiek zijn deze gelegen in:
a. redenen van openbare orde, openbare veiligheid dan wel volksgezondheid;
b. het feit dat betrokkene een onredelijke belasting vormt voor het sociale
bijstandsstelsel;
c. het feit dat het familielid niet EU-onderdaan door vertrek dan wel overlijden
van de EU-onderdaan het van deze EU-onderdaan afgeleide
verblijfsrecht
verliest of
d. het feit dat het familielid door echtscheiding, ontbinding of nietigverklaring
van het huwelijk (lees ook: beëindiging van het geregistreerde
partnerschap)
zijn afgeleide verblijfsrecht verliest
Voor bijstandsverlening is met name de onder b genoemde beëindigingsgrond
van belang. Het is daarbij niet aan de gemeente om te bepalen of betrokkene
een onredelijke belasting voor het sociale bijstandsstelsel is, maar aan
de IND. De gemeente zal daarom daar waar deze beëindiginggrond kan spelen,
een melding van het feit dat een beroep op bijstand wordt gedaan aan de
IND moeten doen. Zie paragraaf
2.2.
(*) Gevolgen EU-recht voor burgers van Bulgarije en Roemenië
Nederland heeft er samen met een aantal andere EU-landen voor gekozen om
ingaande 01 januari 2007 gedurende een bepaalde overgangstermijn (=minimaal
2 jaar) geen vrij verkeer van werknemers toe te staan. Verwezen wordt
in deze naar de brief van Staatssecretaris van SZW aan de Voorzitter van
de Tweede Kamer d.d. 28-11-2006, kenmerk: AM/AMI/06/95062.
D.d. 19 maart 2010 heeft het Min. van SZW (helpdesk: mevr. P. Jager) de
gemeente laten weten dat voor Bulgaarse en Roemeense werknemers dit overgangsregime
in elk geval nog duurt tot 1 januari 2012 en dat het daarna mogelijk nog
eenmaal wordt verlengd tot 1 januari 2014. Het kabinet neemt daar eind
2011 een beslissing over.
De beperking van het vrij verkeer van werknemers houdt in dat Nederland
bij de tewerkstelling van deze nieuwe EU-onderdanen gedurende de overgangstermijn
nog de vereiste kan stellen dat werkgevers die mensen uit Bulgarije en
Roemenië in dienst willen moeten beschikken over een tewerkstellingsvergunning.
Omdat aan een tewerkstellingsvergunning extra voorwaarden kunnen worden
verbonden, zullen Roemenen en Bulgaren daardoor minder snel rechtmatig
als werknemer of als zelfstandige in Nederland kunnen verblijven.
Op die wijze kan Nederland de instroom van Roemeense -en Bulgaarse werknemers
in bepaalde mate reguleren.
Gelet op de hiervoor vermelde verlenging van de overgangstermijn geldt
voor werkgevers dus tot 01 januari 2010 nog steeds de eis van deze tewerkstellingsvergunning.
Aandachtspunt:
Opgemerkt wordt dat de hiervoor beschreven beperking van het vrij verkeer
van werknemers niet gelijkgesteld mag worden als een absolute blokkade
van het recht op bijstand van Bulgaren en Roemenen. Aanvragen om uitkering
van Bulgaren en Roemenen dienen getoetst te worden aan het bepaalde in
art.
11, 2e lid van de WWB en dan met name of de uitzonderingsbepaling
als bedoeld in art. 24, 2e lid van Richtlijn 2004/38/EG van toepassing
is.
Art. 24, 2e lid van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 29-04-2004 bepaalt
dat het
gastland niet verplicht is een recht op sociale bijstand toe te kennen,
gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval
de in art. 14, lid 4 onder b bedoelde langere periode.
Art. 14, 4e lid onder b van Richtlijn 2004/38/EG bepaalt, onverminderd
het bepaalde in hoofdstuk VI, dat geen verwijderingsmaatregel t.a.v. burgers
van de Unie of hun familieleden kan worden genomen die het grondgebied
van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken, zolang zij kunnen
bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden
aangesteld.
Iemand verblijft rechtmatig in Nederland op basis van de EU-richtlijn indien:
a) hij/zij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
b) hij/zij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen
beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste
komen
van het sociale bijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering
beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of
c) hij/zij hier onder bepaalde voorwaarden als student in Nederland verblijft;
d) hij/zij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan
de voorwaarden onder a), b) of c) en hij/zij deze burger begeleidt of
zich
bij
hem voegt.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Jurisprudentie:
LJN: AY3868, Centrale Raad van Beroep , 04/5832 NABW + 04/5833 NABW:
Bij de beoordeling van het recht op bijstand van personen met de status
van EU-onderdaan kan niet worden volstaan met een verwijzing naar door
de vreemdelingendienst afgegeven verblijfscodes Het bestuursorgaan dient
zelfstandig na te gaan of de betrokkene bijvoorbeeld behoort tot de kring
van “economisch actieven”. Incasu had eiser de Spaanse nationaliteit en
diens echtgenote de Marokkaanse Nationaliteit) en zij hadden 5 kinderen,
waarvan 4 minderjarig. Afgaande op de GBA code (=code 98) heeft de gemeente
de eerder toegekende Abw-uitkering beëindigd per 19-08-2003.
De Raad stelt voorop dat, naar vaste rechtspraak, de rechtmatigheid van
het verblijf van een EU-onderdaan rechtstreeks voortvloeit uit het gemeenschapsrecht
zoals dat is neergelegd in het EG-verdrag en de daaruit voortvloeiende
richtlijnen en verordeningen (zie onder meer de uitspraak van 21 december
2004, LJN AS2100). De onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied
van een andere lidstaat economisch actief is (geweest), kan de status
hebben van een “begunstigde EG-onderdaan.”
Dit betekent dat het bestuursorgaan bij de beoordeling van het recht op
bijstand van personen met de status van EU-onderdaan niet
kan volstaan met een verwijzing naar door de vreemdelingendienst
afgegeven verblijfscodes, maar dat het zelfstandig dient na te gaan of
de belanghebbende bijvoorbeeld behoort tot de kring van “economisch actieven”.
Daaronder worden blijkens de gedingstukken begrepen personen die gedurende
ten minste 40% van de volledige, in de branche gebruikelijke, arbeidstijd
werkzaam zijn of ten tijde van de aanvraag om bijstand ten minste 50%
van de toepasselijke bijstandsnorm verdienen. Indien dat het geval is
heeft de betrokkene aanspraak op aanvullende bijstand (indien ook overigens
aan de voorwaarden voor het recht op bijstand is voldaan). Voorts dient
door het bestuursorgaan melding plaats te vinden aan de vreemdelingendienst
die vervolgens beoordeelt of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid
en of, en in hoeverre, dit gevolgen heeft voor het verblijfsrecht.
De Raad stelt vast dat het College zich in het onderhavige geval slechts
beperkt heeft tot verificatie van de GBA-code waarmee appellanten stonden
geregistreerd bij de vreemdelingendienst. Daarmee had het College onder
de gegeven omstandigheden, gelet op de status van EU-onderdaan van appellant,
niet mogen volstaan, temeer nu uit de gedingstukken naar voren komt dat
appellant sedert 2 juli 2003 voor 25 uur per week werkzaam is geweest
en in ieder geval vanaf 9 februari 2004 beschikte over een zogeheten verblijfsaantekening
voor gemeenschapsonderdanen. Dit betekent dat het besluit van 18 maart
2004 niet voldoet aan de eisen die daaraan uit een oogpunt van zorgvuldige
voorbereiding moeten worden gesteld. Het College wordt opdragen een nieuw
besluit te nemen op bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
is overwogen.
Noot: eenzelfde lijn volgt de CRvB in haar uitspraak d.d. 22 januari
2008, 06/5437 WWB, LJN: BC 3798 waarbij ook getoetst wordt of de
gemeente
is blind gevaren op de GBA -codes dan wel enig zelfstandig onderzoek heeft
uitgevoerd.